مدى مساهمة قانون السلطة المحلية رقم (4) لسنة 2000 م ولوائحه التنفيذية والمالية في تعزيز نظام الرقابة الداخلية بالوحدات الإدارية المحلية بالجمهورية اليمنية
إعداد الباحث / وليد على جعدان إشراف : د / محمد يحيا باحث بصف الدكتوراه بجامعه عبد المالك السعدي تطوان كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية طنجة وحدة التكوين والدارسة الإدارة والتنمية. عضو فني مراجع بالجهاز المركزي للرقابة والمحاسبة بالجمهورية اليمنية. 
ملخص:
هدفت الدراسة للإجابة على التساؤل التالي ما مدى مساهمة قانون السلطة المحلية رقم (4) لسنة 2000 م في تعزيز وتقوية نظام الرقابة الداخلية بالوحدات الإدارية المحلية بالجمهورية اليمنية ، وما هو الدور الرقابي الذي جاءت به النصوص القانونية في تعزيز منظومة الرقابة الداخلية بتلك الوحدات ؟ وخلصت الدراسة أن القانون قد أتى معززاً لمنظومة الرقابة الداخلية وذلك من خلال أحكام ومقتضيات النصوص القانونيه المتعلقة بإجراءات الضبط الداخلي ، وتحديد المهام والاختصاصات الإدارية والمالية والتشغيلية لمكونات السلطة المحلية وقيامه بتحديد نوعية ومقومات ومخرجات النظام المحاسبي المطبق بالوحدات المحلية وإنتهاءاّ بتحديده لنوعية التقارير الإدارية والمالية التي يتم الالتزام العمل بها ، الإ أنه في المقابل لم يتم التصريح بشكل مباشر في القانون بأهمية نظام الرقابة الداخلية أو وضع نظام للتقارير الداخلية الرسمية لنتائج الرقابة الداخلية في تلك الوحدات الإدارية التي من شأنها أن تعمل على تعزيز المنظومة الرقابية ليتم على ضوئها تقييم أداء نشاط الإدارة المحلية . مقدمة تولي الدول التي تطبق اللامركزية الإدارية عناية خاصة بالرقابة على الإدارة المحلية وبنفس المستوى تكون رقابة الإدارة المحلية على مجمل الأنشطة المحلية ويؤدي تكامل هاتين الرقابتين إلى تعزيز مبدأ المسؤولية والمساءلة معا ، وتبعا لما تقتضيه اللامركزية من تكثيف للرقابة فإن الحاجة تستدعي تصميم نظم حديثة للرقابة ونظم لتقييم الأداء الفردي والتنظيمي بما يساعد على تطبيق الرقابة بطريقة منظمة والاستناد إليها في تطبيق مبدأ المساءلة والمحاسبة ، ومن هنا دعت الحاجة إلى تصميم أنظمة للمراقبة الداخلية التي تعتبر أحد المقومات الأساسية لفاعلية منظومة المراقبة عموما والمالية خصوصا كون الرقابة الداخلية تشكل النظام الكلي للرقابة المالية أو غيرها من أنواع الرقابة. وقد لقيت الرقابة الداخلية اهتماما كبيرا من المراجعين الخارجيين وإدارات الوحدات الإدارية منذ أمد بعيد وذلك لتعقد وتشعب واتساع حجم الوحدات الإدارية وتعدد عملياتها ، الأمر الذي تعذر معه القيام بالفحص التدقيقي الشامل لجميع العمليات ، والتحول من أسلوب الفحص الشامل إلى الفحص الاختباري والذي يعتمد على دراسة نظام الرقابة الداخلية وتحديد درجة قوة النظام وجودته ، إضافة إلى ذلك احتياج الإدارة إلى بيانات دورية ومستمرة عن سير العمل في الوحدة الإدارية وعن مدى ما تم تحقيقه من أهداف وذلك لاتخاذ القرارات التي تهدف إلى تصحيح الانحرافات التي قد تحدث أثناء التنفيذ ، فضلا عن احتياج الإدارة للبيانات التحليلية اللازمة لوظيفتي التخطيط والرقابة. أهمية الدارسة: تعتبر الرقابة على أعمال الإدارة المحلية في اليمن من الموضوعات الجديدة والتي لم تدرس بشكل مستفيض بالإضافة الى قلة البحوث المتخصصة والمتعمقة في إطار الرقابة الداخلية على الوحدات الإدارية المحلية والتي لم تبحث يشكل متخصص في اليمن وتهتم الدارسة بتسليط الضوء على أهمية تعزيز ووجود نظام للرقابة الداخلية في الوحدات الإدارية المحلية وبما يكفل تحقيق الأهداف التي يُخطط لها عند تصميم أي نظام رقابة فعال. أهداف الدارسة: ـ تحليل واستقراء النصوص القانونية التي وردت في قانون السلطة المحلية رقم (4) لسنة 2000م ولوائحه التنفيذية والمالية الهادفة الى تقوية وتعزيز نظام الرقابة الداخلية بالوحدات الإدارية المحلية. ـ التعرف على طبيعة أنظمة الضبط الداخلي كمكون أساسي من مكونات الرقابة الداخلية في الوحدات الإدارية المحلية والتي تضمن استمرارية النشاط في تلك الوحدات وتحقق الحماية المادية للأصول والممتلكات الثابثه والمنقولة. ـ التعرف على مدى ملائمة النظام المحاسبي المطبق بالوحدات الإدارية المحلية على اختلاف طبيعة وتنوع وتواضع أنشطة الوحدات الإدارية المحلية مقارنة عن نظيرتها في المستوى المركزي. - التعرف على الأساليب والإجراءات الإدارية المعمول بها في الوحدات الإدارية والتي تعمل على تحقيق الكفاءة الإدارية وتحسين الأداء وتحقيق أهداف الرقابة الإدارية كجزء من مكونات الرقابة الداخلية. مشكلة الدارسة: يمكن تلخيص مشكلة الدارسة حول القيمة المضافة التي أضافها قانون السلطة المحلية في تعزيز نظام الرقابة الداخلية بالوحدات الإدارية المحلية بالجمهورية اليمنية ، وبمعنى أخر ما مدى مساهمة قانون السلطة المحلية رقم(4) لسنة 2000م في تعزيز وتقوية نظام الرقابة الداخلية بالوحدات الإدارية المحلية ؟ مصطلحات الدارسة: ـ الوحدة الإدارية : تمثل الجهاز الإداري للدولة ووحدات الإدارة المحلية ويقصد بها في إطار بحثنا بأمانة العاصمة ، والمحافظة ، المديرية ، ويعتبر في حكم المديرية المدن المتخذة عواصم للمحافظات ،وتتألف من رئيس الوحدة الإدارية والمجلس المحلي والأجهزة التنفيذية للوحدة الإدارية . ـ السلطة المحلية : يطلق على الإدارة المحلية في الجمهورية اليمنية بالسلطة المحلية مع اشتمالها على جميع أركان الإدارة المحلية. ـ الأجهزة التنفيذية : مكاتب وفروع الوزارات والمصالح وسائر الأجهزة الحكومية في الوحدات الإدارية . خطة الدارسة المبحث الأول: أسس ومقومات نظام الرقابة الداخلية. المبحث الثاني: نظام الرقابة الداخلية بالوحدات الإدارية المحلية على ضوء قانون السلطة المحلية بالجمهورية اليمنية. النتائج والتوصيات المبحث الأول: أسس ومقومات نظام الرقابة الداخلية 1ـ1 مفهوم الرقابة الداخلية يمكن تعريف الرقابة الداخلية بأنها النظام الكلي للرقابة المالية أو غيرها من أنواع الرقابة بما تشمله من هيكل تنظيمي وأساليب وإجراءات ورقابة مالية داخلية أنشأتها الإدارة ضمن أهدافها المحددة للمساعدة في عملية القيام بإدارة أعمال المشروع بأسلوب منتظم واقتصادي كفؤ وفعال بحيث يضمن الالتزام بالسياسات الإدارية ويؤمن دقة وكمال السجلات المحاسبية وتقديم معلومات إدارية ومالية موثوق منها في حينها. (الهويمل : 2005) ويمكن تعريف الرقابة الداخلية بالوحدات الإدارية الحكومية بمجموعة الوسائل المتكونة من التعليمات المالية والقرارات الإدارية واللوائح المكتوبة والطرق المحاسبية التي تضعها الإدارات الحكومية ضمانا لحسن سير العمل بالوحدات الإدارية ، ولمنع ارتكاب الأخطاء وسد الثغرات التي يتسرب منها الاختلاس والتزوير. 1ـ2 أهداف الرقابة الداخلية إن لكل نظام هدفا أو مجموعة من الأهداف يسعى لتحقيقها وأهداف الرقابة الداخلية يمكن اشتقاقها من التعريفات السابقة والمتمثلة في الآتي (عثمان: 1999): ـ حماية أصول وممتلكات الوحدات الإدارية. - ضمان دقة وصحة البيانات المحاسبية. ـ تحسين الكفاءة الإنتاجية وتنميتها. ـ التحقق من الالتزام بالسياسات الإدارية المرسومة. 1ـ3ـ خصائص الرقابة الداخلية يقوم نظام الرقابة الداخلية على مجموعة من الدعائم أو المقومات الأساسية التي لابد من توافرها كليا أو جزئيا لتحقيق الأهداف التي وضع من أجلها ، إذ أن توافر تلك الخصائص يشير إلى جودة الرقابة الداخلية ومواطن قوتها في الوحدة الإدارية الحكومية ، أما عدم وجود أي من هذه الخصائص فهو إشارة إلى ضعف نظام الرقابة الداخلية أو جزء منه وتشمل تلك الخصائص ما يأتي : (الصحن ، نور، 1986) - الفصل بين المسؤوليات - وضوح خطوط السلطة والمسؤولية. - كفاءة الموظفين - الحماية المادية للأصول ـ وجود قسم للتدقيق الداخلي. 1ـ4ـ عناصر الرقابة الداخلية تعتبر الرقابة الداخلية نظام شامل يتكون من مجموعة من الأنظمة الفرعية والخطط والطرق والمقاييس والأدوات المتناسقة التي تتبناها الوحدة الإدارية بهدف حماية أصولها من السرقة والاختلاس وسوء الاستخدام ، وتوفير الدقة المحاسبية وتحديد درجة الاعتماد على المعلومات ورفع الكفاءة الإنتاجية للوحدة الإدارية الحكومية ، وتشجيع الالتزام بما تقضي به السياسات المرسومة ويمكن أن يتم مناقشة عناصر الرقابة الداخلية وفقا لما ذهب إليه أغلب الباحثين وحسب التقسيم الآتي: -1ـ4ـ1ـ أنظمه الضبط الداخلي. المقصود بأنظمة الضبط الداخلي ما يعرف بأنظمة الضبط والرقابة على العمليات اليومية للوحدة الإدارية الحكومية والتي تعمل بصفة مستمرة كجزء من النظام الروتيني للوحدة الإدارية الحكومية ، ويعتبر الهدف منها حماية أصول وممتلكات الوحدة الإدارية من السرقة والاختلاس والضياع وسوء الاستخدام ، وذلك من خلال ضبط ورقابة تنفيذ المهام بطريقة مستمرة وذاتية ، حيث يتم توزيع المهام والاختصاصات بين العاملين بطريقة سليمة ولا يستطيع الموظف القيام بأداء العمل بالكامل بوحدة ، ولتحقيق هدف الضبط الداخلي فإن هناك مجموعة من الأدوات المستخدمة لذلك بحيث تستخدم الوحدة الإدارية ما يناسبها من تلك الأدوات لتحقيق أهدافها ومن هذه الأدوات ما يلي : (بابقي: 2002) - الفصل بين الاختصاصات وتحديد المسؤوليات. - دليل الإجراءات - التغيير الدوري لوظائف العاملين. - إلزام العاملين بأخذ إجازتهم السنوية - التأمين على الممتلكات وعلى العاملين الذين يحتفظون بها. -الرقابة المزدوجة ـ الرقابة الحدية ـ الجرد المفاجئ - مراقبة البريد الوارد والصادر ـ اللوائح. 1ـ4ـ2- الرقابة المحاسبية. إن الهدف الرئيسي لنظام الرقابة المحاسبية هو توفير الدقة في البيانات التي يتم تداولها داخل الوحدة الإدارية الحكومية والتي تعتبر حجر الزاوية في عمليات التخطيط والتنظيم والرقابة في أي وحدة إدارية ، حيث أصبحت التقارير وما تحتويه من معلومات أحد الأدوات الإدارية الهامة في الوحدات الإدارية ، ويتوقف اتخاذ أي قرار عند أي مستوى على ما تحتويه تلك التقارير من المعلومات ، كما أن نظام الرقابة المحاسبية يساهم في توفير الحماية للأصول بطريقة غير مباشرة تبعا للتسجيل الفوري للتصرفات في الأصول وحركة تداولها بما يحقق السيطرة عليها ، ويتكون نظام الرقابة المحاسبية من الأدوات التالية : - نظام محاسبي سليم. يقوم هذا النظام على مجموعة من المقومات يرتكز عليها مثل مجموعة مستنديه متكاملة ، ومجموعة دفترية مالية محاسبية وإحصائية ، إضافة إلى مخرجات النظام المتمثلة في تقارير مالية دورية شهرية وسنوية بالإضافة إلى مجموعة من الكوادر البشرية المؤهلة تنفذ العمل المالي بموجب تعليمات مالية واضحة ودقيقة،إذ أن النظام المحاسبي يعتبر أداة رقابية على البيانات المحاسبية نتيجة لاستخدام طريقة القيد المزدوج في إثبات العمليات المالية وهي تشترط توازن الحسابات حيث يعتبر مؤشرا على صحة وسلامة البيانات المحاسبية ، ويشمل نظام المعلومات والاتصال المحاسبي على جملة من الأهداف الفرعية التي يجب على نظام الرقابة الداخلية تحقيقها لمنع الأخطاء في دفاتر اليوميات والسجلات. تجدر الإشارة الى أن هناك عدد من الأدوات المساعدة الأخرى التي تساهم في تحقيق مزيد من الفعالية والكفاءة لنظام الرقابة المحاسبية أهمها على سبيل المثال لا الحصر كالجرد الدوري ومذكرة تسوية البنك وقيود التسوية وموازين المراجعة الشهرية والدورية. (سلطان ، عيسى: 1989) 1ـ4ـ3ـ الرقابة الإدارية. إن الرقابة الإدارية التي تمارسها إدارة الوحدة الإدارية كما هو واضح في الصفة التي تحملها تلك الرقابة تهدف إلى تحسين ورفع الكفاءة الإنتاجية للوحدة الإدارية والعاملين بها ، وكذا ضمان الالتزام بالسياسات الإدارية الموضوعة وذلك من خلال استخدام مجموعة من الأدوات والأساليب منها الميزانيات التخطيطية التقديرية والتقارير المالية والإدارية والتدريب والتأهيل والحوافز التشجيعية. 1ـ4ـ4- المراجعة الداخلية. أحد الخصائص الأساسية لنظام الرقابة الداخلية هو قيام المديرين بالإشراف والرقابة الإدارية على عمليات الوحدة الإدارية على فترات دورية منتظمة عن طريق التقارير المؤقتة (الشهرية أو ربع سنوية أو نصف سنوية) والبيانات الإحصائية المختلفة التي ترفع إلى الإدارة ، والمراجعة الداخلية هي نوع من أنواع الرقابة الإدارية وتعتبر أحيانا عنصر مستقل من عناصر الرقابة الداخلية ، وتهدف إلى فحص العمليات والسجلات بطريقة مستمرة بواسطة موظفين من داخل الوحدة الإدارية .(خضير: 1996) ويختلف نطاق وأهداف المراجعة الداخلية اختلافاً واسعاً من وحدة إدارية إلى أخرى، وقد تمتد إلى أمور لا تعتبر بطبيعتها محاسبية ، فالاتجاه الحديث في المراجعة الداخلية هو قيام المراجعين الداخليين بأنواع معينة من الفحص الذي يختلف في طبيعته وأهدافه عن التحقيق التقليدي للعمليات المالية ، فالمراجع الداخلي لديه معلومات دقيقة وخبرة متخصصة بجميع عمليات الوحدة الإدارية وهو يحصل على هذه المعلومات الوثيقة عن طريق العمل والدراسة المستمرة بجميع عمليات الوحدة الإدارية. المبحث الثاني: نظام الرقابة الداخلية بالوحدات الإدارية على ضوء قانون السلطة المحلية أخذ دستور الجمهورية اليمنية بمبدأ اللامركزية الإدارية والمالية كأسلوب للعمل الإداري والحكومي في إدارة الشئون العامة وتوفير الخدمات للمواطنين ، ورسم الإطار العام لنظام الإدارة المحلية ، ولتحقيق هذا الأسلوب فقد أعترف المشرع للوحدات الإدارية على مستوى المحافظات والمديريات بالشخصية الاعتبارية ، وأن يكون لها مجالس محلية منتخبة انتخابا حرا مباشرا ومتساويا وموارد مالية ، شريطة إخضاع الممارسة التنفيذية للسلطات والصلاحيات المنقولة إليها للرقابة المركزية ، وجاء قانون السلطة المحلية رقم (4) لسنة 2000 م ليترجم هذه المبادئ وهذا الإطار في صورة نظام واضح المعالم للإدارة المحلية وأستتبع ذلك إصدار جملة من اللوائح التي يقتضيها مؤسسيا نظام السلطة المحلية . كما جاء القانون السابق في بعض مواده القانونية بالإشارة والتأكيد حول بعض الإجراءات الرقابية والاحترازية عند القيام بالتصرفات المالية أو تنفيذ الأنشطة العملياتية للوحدة الإدارية المحلية والتي من شأنها الحفاظ على أصول وممتلكات الوحدات الإدارية وتضمن الدقة وصحة المعلومات المحاسبية وسلامة وصحة المركز المالي ،فضلا عن التحقق من الالتزام بالسياسات الإدارية المرسومة وتحقيق الأهداف المخططة .(تقرير وزير الإدارة المحليه : 2006) ونظرا لحداثة تجربة اللامركزية الإدارية والمالية بالجمهورية اليمنية وصعوبة الظروف الاقتصادية والاجتماعية والسياسية التي نشأت فيها فقد أصبحت الوحدات الإدارية المحلية في أمس الحاجة إلى رؤية وأهداف واضحة واتساع مجالات تدخلها ورفع قدراتها التدبيرية (مسودة الاستراتيجية : 2006)، 2ـ1ـ أنظمة الضبط الداخلي بالوحدات الإدارية. 2ـ1ـ1ـ الهيكل التنظيمي. تضع كل جهة من الجهات الإدارية نظاما للضبط الداخلي وفقا للمبادئ المحاسبية المتعارف عليها ، وتعتبر الهياكل التنظيمية من أهم أنظمة الضبط الداخلي حيث يتم توزيع المهام والاختصاصات عن طريق هيكل تنظيمي يسمح بوضع خطوط للسلطات والمسئوليات في الوحدة الإدارية وأقتضى القرار الجمهوري رقم (265) لسنة 2001 م بشأن مقتضيات اللائحة التنظيمية لدواوين المحافظات والمديريات أن يتكون الهيكل التنظيمي المؤسسي للسلطة المحلية على مستوى المحافظة من سلطة تقريرية رقابية ممثلا بالمجلس المحلي للمحافظة وجهاز إداري تنفيذي يتكون من ديوان المحافظة والمكاتب الخدمية (الأجهزة التنفيذية بالمحافظة) وتمثل مكونات الهيكل التنظيمي سلطة موحدة لا تتجزأ تعمل بشكل منسق لتحقيق المهام والوظائف الموكلة إلى المحافظة بكفاءة واقتصادية في التكاليف ، وعلى غرار المحافظة فإن للمديرية هيكل تنظيمي يتكون هو الآخر من سلطة رقابية تقريرية متمثلة بالمجلس المحلي للمديرية وجهاز تنفيذي ديوان المديرية والمكاتب الخدمية (الأجهزة التنفيذية بالمديرية ). ويلاحظ بصورة عامة أن هناك تماثلا في الهيكل العام للسلطة المحلية في كل من المحافظة والمديرية باستثناء وجود لجنة للخطة والموازنة في المحافظة ، وهي تعمل على مراجعة وتجميع موازنات المديريات في خطة وموازنة عامة مجمعة على مستوى المحافظة من جهة ، واستمرارية بقاء الأجهزة التنفيذية خارج إطار الهيكل التنظيمي من جهة أخرى. 2ـ1ـ2ـ دليل الإجراءات تمارس أجهزة السلطة المحلية بالوحدات الإدارية مهامها واختصاصاتها طبقا للدستور والسياسة العامة للدولة وأحكام قانون(4) لسنة 2000م بشأن السلطة المحلية والقوانين والقرارات والنظم النافذة ، وقد اعُتبرت اللائحة التنفيذية لقانون السلطة المحلية رقم (269) لسنة 2000م بمثابة دليل إجراءات تفصيلي يوضح المهام والصلاحيات لكل مكون من مكونات الإدارة المحلية ، فقد أشار الفصل الأول من الباب الثاني من اللائحة التنفيذية بموجب المادتين (9) و(10) إلى المهام والاختصاصات للمجالس المحلية على مستوى -المحافظة المديرية كل في نطاق وحدته الإدارية كما تجدر الإشارة أيضا إلى أن اللائحة المالية لقانون السلطة المحلية رقم(24) لسنة 2001م تعتبر هي الأخرى بمثابة دليل إجراءات تفصيلية لكل نشاط من أنشطة الوحدات الإدارية فيما يخص الأنشطة المالية والتي وضحت بدقة ووضوح مثلا إجراءات الشراء وإجراءات التسجيل في الدفاتر والسجلات المحاسبية ونوعية النظام المحاسبي المتبع وإجراءات الصرف ونظام المناقصات إلى غير ذلك من أدلة الإجراءات اللازمة لتنفيذ العمل داخل تلك الوحدات الإدارية المحلية. 2ـ1ـ3ـ إجراءات الضبط الداخلي لشئون الموظفين. نصت المادة(81) من قانون السلطة المحلية رقم (4) لسنة 2000 م أن يكون المحافظ رئيسا لجميع الموظفين المدنيين العاملين في المحافظة والمديريات التابعة لها ، ويكون له عليهم كافة الصلاحيات والسلطات المقررة قانونا للوزراء ، وتمارس تلك الصلاحيات في مجالات التعيين والنقل والندب والإعارة والإحالة للتحقيق للموظفين العاملين في نطاق المحافظة طبقا لما تتضمنه القوانين واللوائح المنظمة للخدمة المدنية ، كما أنه لا يجوز التعيين أو التكليف في أي وظيفة غير معتمدة في الهياكل التنظيمية وموازنة الوحدة الإدارية. (قانون السلطة المحلية: 2000) وفي المقابل يعتبر مدير عام المديرية هو الرئيس المباشر لجميع الموظفين المدنيين العاملين في نطاق المديرية من حيث أدائهم لواجباتهم ومهامهم الوظيفية ، وله سلطة اقتراح تعيينهم ونقلهم وترقيتهم وكذا سلطة إحالتهم للتحقيق والتأديب وتوقيع الجزاءات الإدارية عليهم وفقا لأحكام القوانين والأنظمة النافذة. ولتجديد النشاط في الأداء وتطوير العمل تجرى تنقلات دورية عامة ومحدودة داخلية بين مديري عموم المديريات على مستوى كافة المحافظات مرة كل أربع سنوات بقرار من وزير الإدارة المحلية ، ويمكن إجراء تنقلات محدودة بين مديري عموم المديريات على مستوى محافظتين أو أكثر ويمكن أن تجرى تنقلات داخلية بين مديري عموم المديريات في نطاق المحافظة بقرار من الوزير بناء على اقتراح يرفع من المحافظ. كما يجب على وحدة شئون الموظفين إخطار الوحدة الحسابية بالوحدة الإدارية المحلية ببيانات وافية عن كل حالة يتم فيها تعيين موظف أو أكثر وكذا حدوث أي تغيير أو تعديل عن حالة الموظف يترتب عليه تأثير على وضعه المالي الإداري ، وعلى الوحدة الحسابية في كل وحدة إدارية أن تحتفظ لديها بسجل مراقبة المرتبات يثبت فيه أسماء الموظفين التابعين للوحدة الإدارية وكافة البيانات الخاصة بكل موظف على وجه الخصوص الوضع الوظيفي لكل موظف وكل ما يطرأ على وضع كل موظف من تعديلات أو تغييرات وفقا للإخطارات المرسلة من وحدة شئون الموظفين شهريا.(اللائحة التنفيذيه: 2000) غير أنه من الملاحظ رغم الإجراءات السابقة فإن كلا من اللائحة التنفيذية واللائحة المالية لقانون السلطة المحلية لم يشيران إلى إجراءات أخرى تتعلق بالضبط الداخلي داخل كيانات الوحدات المحلية كالتي تتعلق بالتغيير الدوري لوظائف العاملين الذين لديهم سلطات الترخيص بالعمليات ومن يحتفظون بالأصول ، ومن يقوم بتسجيل العمليات محاسبيا سواء تغيير بشكل منتظم أو بشكل مفاجئ لما لهذا التغيير من مزايا في اكتشاف أي أخطاء في العمل أو تجاوزات ، وأيضا الى ضرورة إلزام العاملين بأخذ إجازتهم السنوية وتكليف موظفين آخرين للقيام بأعمالهم ، ما عدى ما أشارت إليه المادة (27) من اللائحة التنفيذية من قيام رئيس المجلس المحلي للوحدة الإدارية على مستوى المحافظة والمديرية بتنظيم وجدولة منح الإجازات السنوية بين أعضاء الهيئة الإدارية وبما يكفل انتظام عملها وانعقاد اجتماعاتها وفي حالة الانقطاع لعضو الهيئة الإدارية للمجلس المحلي للمحافظة والمديرية عن العمل بسبب الإجازة أو بعذر مقبول لمدة تزيد على عشرة أيام وجب على الهيئة الإدارية تكليف من تراه من أعضائها لينوب عنه في أداء مهامه طيلة فترة انقطاعه. 2ـ1ـ4ـ إدارة استثمارا وحماية ممتلكات الوحدة الإدارية المحلية يتمثل الهدف الرئيسي للرقابة الداخلية للممتلكات العمومية المحلية في المعرفة الدقيقة للوحدة الإدارية بممتلكاتها ووضعية هذه الممتلكات سواء القانونية أو المادية وذلك للقيام بجميع الإجراءات القانونية مثل البيع أو الاستثمار أو القيام بأعمال الصيانة اللازمة حتى تستمر هذه الممتلكات في وظيفتها ، والأدوات الرقابية المعتمدة في هذا الإطار فهناك الجرد الشامل لهذا الممتلكات ومساطر للاقتناء أو التشغيل أو الاستثمار. ويتم تشغيل واستثمار ممتلكات كل وحدة إدارية محلية من عقارات وأراضي والآلات ومعدات وغيرها من الممتلكات بموجب المادة رقم (103) من اللائحة المالية الصادرة بقرار جمهوري رقم (24) لسنة 2001 م وفق خطة عمل سنوية تعدها الأجهزة التنفيذية المحلية وتقرها الهيئة الإدارية للمجلس المحلي وبما يكفل استمرارية تشغيلها وتنمية عائداتها وإدارتها بشكل أمثل ، ويجوز لكل واحدة إدارية أن تعد نظاما خاصاً لتشغيل وإدارة واستثمار ممتلكاتها المشار إليها وفقا لنوعية الممتلكات وظروف الوحدة الإدارية على أن يقر هذا النظام من المجلس المحلي ، ولا يسمح بالتصرف في شيء آخر من أنواع التصرفات إلا إذا كانت مصلحة الوحدة تقتضي ذلك بما لا يتعارض مع أحكام القوانين والقرارات النافذة (اللائحه المالية: 2001) كما ألزمت المادة (123) من اللائحة المالية على رئيس الوحدة الإدارية عند ظهور حوادث سرقة أو وقائع اختلاس أو سطو على أي من أموال وممتلكات الوحدة الثابتة أو المنقولة باتخاذ الإجراءات الأمنية والقانونية الكفيلة بحماية ممتلكات الوحدة وفقا لطبيعة كل حادث ، وتشكيل لجنة تحقيق في الحادث من أحد منتسبي الجهاز المركزي للرقابة والمحاسبة وعدد من الموظفين المختصين العاملين في الوحدة الإدارية على أن لا يكون من بينهم أي موظف له علاقة مباشرة أو غير مباشرة بالموضوع محل التحقيق واتخاذ الإجراءات القانونية والنظامية في ضوء نتائج التحقيق. وفيما يخص الأموال النقدية فقد أشارت اللائحة المالية لقانون السلطة المحلية بأنه يكون لكل وحدة إدارية على مستوى المحافظة والمديرية خزينة حديدية أو أكثر بحسب حجم نشاطها يعهد بها لموظف معين يسمى أمين خزينة الوحدة الإدارية ، ويشترط لاختياره لهذا العمل استيفائه للشروط الموضوعية وتقديمه الضمانات القانونية المطلوبة لممارسة هذه الوظيفة ، وتسلم الخزينة الحديدية لأمين الخزينة بمعرفة لجنة يرأسها رئيس الوحدة الحسابية تقوم بفحصها وتجربة مفاتيحها للفتح والإغلاق ويتسلمها بموجب محضر تسليم يحرر بهذا الغرض يعتمده رئيس الوحدة الإدارية وتلتزم كل وحدة إدارية باتخاذ كافة التدابير والاحتياطات اللازمة للمحافظة على الخزائن والأماكن التي توضع فيها. بقيت الإشارة في هذا الصدد الى القصور الواضح من جانب المشرع حول عدم القيام بالتأمين على الممتلكات نظرا لضعف الموارد المالية والإمكانيات المتواضعة للوحدات الإدارية المحلية ، وكذا عدم التأمين أيضا على المسئولين عن الأصول سهلة الاختلاس ضد خيانة الأمانة مثل التأمين على أمين الخزينة في حالة انقطاعه عن العمل أو الوفاة والاكتفاء بالمقابل بإحضار الضامن ومندوب تعينه المحكمة ليشترك في اللجنة الخاصة التي تشكل لفتح وجرد محتويات الخزينة. 2ـ1ـ5ـ الجرد المفاجئ نصت المادة (69) من اللائحة المالية لقانون السلطة المحلية بأن يكون لرئيس الوحدة الإدارية الحق بتشكيل لجنة جرد محتويات الخزينة في أي وقت بصورة مفاجئة بحضور أمين الخزينة ورئيس الوحدة الحسابية ، ويحرر عن كل جرد محضرا يوقع عليه أمين وأعضاء لجنة الجرد ويكون يوم العمل الأخير من كل سنة مالية موعدا قانونيا لإجراء الجرد السنوي لمحتويات الخزينة ، وتثبت النتيجة التي أسفر عنها الجدر في دفتر يومية الخزينة يوقع عليها أمين الخزينة وأعضاء لجنة الجرد. وتجدر الإشارة أنه في حالة ظهور أي عجز في الخزينة فيلزم أمين الخزينة بسداده خلال (24) ساعة على الأكثر من وقت ظهوره ، ما لم يقدر رئيس الوحدة الإدارية أن مقدار العجز يقتضي توقيفه عن العمل والتحفظ عليه وإحالته للتحقيق ،كما أن الجرد المفاجئ الغير معلن يجعل من الصعب القيام بإجراءات احترازية من قبل أمناء الخزائن والمستودعات لإخفاء أي تلاعبات أوإختلاسات. 2ـ1ـ6 الرقابة الحدية يعتبر رئيس الوحدة الإدارية هو المسئول عن تنفيذ الموازنة السنوية للوحدة الإدارية وهو الأمر بالصرف ولا يجوز الصرف بالتجاوز عما هو معتمد في الميزانية ولا يسمح باستخدام أي اعتماد في غير الغرض المخصص له في الميزانية ، كما أنه لا يسمح للوحدات الإدارية على مستوى المحافظة والمديرية تجاوز ما تصرفه شهريا من نفقاتها الجارية(1/12) من اعتماداتها المقررة وفقا للتبويب الوارد في الميزانية وكما نصت علية المواد رقم (48، 55) على التوالي من اللائحة المالية ، كما أنه في نفس الوقت يقوم البنك بالامتناع عن صرف قيمة أي شيك يقدم إليه من أي وحدة إدارية من حساب النفقات الجارية إذا كان صرف ذلك الشيك يؤدي إلى تجاوز الاعتماد الشهري للوحدة الإدارية ، علماً بأن عملية الصرف من الاعتمادات المخصصة لكل وحدة إدارية على مستوى المحافظة والمديرية لا يتم إلا بموجب شيكات تحرر لهذا الغرض ، ويتضح إن الهدف من وضع تلك الإجراءات الرقابية الحديثة هو بهدف حماية المال العام من التبذير وسوء الاستخدام وحدوث عجز في ميزانيات الوحدات الإدارية واللجوء إلى طلب اعتمادات إضافية. 2ـ1ـ7ـ الرقابة المزدوجة قضت أحكام المادة (67) من اللائحة المالية لقانون السلطة المحلية بوجوب قيام رئيس الوحدة الإدارية أو من ينوب عنه قبل اعتماد كشوفات المرتبات أن يتأكد من الكشوفات موقع عليها من الموظف المختص ومدير الجهاز التنفيذي المعني ورئيس وحدة شئون الموظفين بما يفيد مراجعتهم وتحققهم من صحة أرقامها ، ويعتبر المعدون والمراجعون والمعتمدون لكشوفات المرتبات مسئولون بالتضامن عن صحتها، وإذا حدث أي خطأ ترتب عليه صرف أي مبالغ بدون وجه حق يكونون ملزمين بتعويض الوحدة الإدارية بمقدار ما يلحقها من جراء ذلك ولا يخل ذلك دون مساءلتهم وفقا للقوانين والأنظمة. كما أن رقابة الوحدة الحسابية في كل وحدة إدارية على وحدة شئون الموظفين واحتفاظها بسجل مراقبة للموظفين يبين فيه أسماء الموظفين التابعة للوحدة الإدارية يعد إجراء رقابي مزدوج ضد أي تلاعب قد يطرأ في تلك الكشوفات ، أما عند تحرير الشيكات وإصدارها فإنها تحرر بعناية ودقة وتكتب المبالغ بالأرقام والأحرف ويدون الباب والفصل المخصوم عليه ، وتوقع تلك الشيكات المسحوبة من رئيس الوحدة الإدارية كتوقيع أول ورئيس الوحدة الحسابية كتوقيع ثاني. وتعتبر جميع المعاملات المالية للوحدات الإدارية خاضعة لرقابة مكتب المالية الموجود في إطار الوحدة الإدارية ذاتها ويندرج تحت هذا النوع من الرقابة المزدوجة رقابة المهام التالية : ـ المشاركة في إعداد الموازنة. ـ مراجعة طلبات الصرف. ـ التوقيع مع رئيس الوحدة الإدارية ورئيس الوحدة الحسابية على الشيكات. ـ متابعة عملية تحصيل الإيرادات المحلية. ـ مراجعة مشروع الحساب الختامي. 2ـ1ـ8 مراقبة البريد الصادر والوارد قضت أحكام المادة (45) من قانون السلطة المحلية بأن توجه جميع المكاتبات والتعليمات والمراسلات الصادرة من أي من أجهزة السلطة المركزية إلى الوحدات الإدارية باسم المحافظ ، كما تصدر المكاتبات والمراسلات من أي من أجهزة السلطة المحلية بالمحافظة إلى أي من أجهزة السلطة المركزية أو المحافظات الأخرى تحت توقيع المحافظ أو من ينوبه . كما أنه يجب على المحافظين ورؤساء أجهزة السلطة المركزية موافاة وزارة الإدارة المحلية بنسخ من جميع المراسلات والمكاتبات والتعليمات المتبادلة فيما بينهم ،كما أن وزارة المالية تقوم بإبلاغ محافظي المحافظات بما تم تحويله لصالح كل محافظة من الدعم المركزي وذلك في صورة دفعات كل ثلاثة أشهر وتحويل حصّة كل وحدة إدارية إلى حسابها في البنك وإبلاغ وزارة الإدارة المحلية بنسخة من التحويل. وتهدف تلك الإجراءات في مراقبة البريد الصادر أو الوارد إلى الضمانة لوصول تلك المراسلات والمكاتبات إلى الإدارات المختصة ومسئوليها ووصولها أيضا إلى الإدارات الرقابية في الوقت ذاته ومعرفة رئيس الوحدة الإدارية بجميع تلك المراسلات الإدارية ، أما ما يتعلق بمعرفة الوحدة الإدارية بحصتها من الموارد المركزية وذلك ضمانا لحقوقها ومعرفة مستحقاتها المالية وعدم اختلاسها أو ضياعها أو عدم وصولها إلى تلك الوحدات الإدارية ، وتُعنى بعض الإدارات بمتابعة تلك المراسلات أمثال الإدارة العامة للسكرتارية الفنية والمتابعة ، والإدارة العامة للمعلومات والإحصاء والتوثيق. 2ـ1ـ9 تحليل المخاطر المرتبطة بالوحدة الإدارية تهدف أنظمة المراقبة الداخلية إلى تحليل الأخطار المرتبطة بتسيير الوحدات الإدارية المحلية وهذه الأخطار إما ذات طبيعة عامة بحيث يمكن اعتبارها ملازمة لكل تسيير محلي أو ذات طبيعة خاصة بكل وحدة إدارية وتتمثل الأخطار العامة في (1997 : claud): أ-الخطر الجنائي الذي قد ينتج عن سوء نية أو تصرفات الموظفين أو المنتخبين. ب-الخطر المالي الذي قد يؤدي إلى اختلال مالي من شأنه شل نشاط الوحدة الإدارية. ج- خطر عدم المحافظة على النظام العام بفعل غياب مرافق الصحة أو الأمن أو عدم احترام المعايير المعمول بها. دـ الخطر التدبيري المتمثل في عدم القدرة على التعبئة والتنشيط والاستغلال الأمثل للموارد العامة. أما فيما يتعلق بالمخاطر الخاصة لكل وحدة إدارية فيمكن ذكر الخطر المرتبط بالموقع الجغرافي مثل التواجد بمنطقة جبلية وعرة أو بالقرب من نهر أو شاطئ البحر ، وكذا الخطر المرتبط بحجم الوحدة الإداريه ، إذ لا يمكن مقارنة الأخطار المتعلقة بتدبير وحدة إدارية كبيرة بوحدة إدارية صغيرة ، والخطر المرتبط بالعنصر البشري المؤهل والكفء ، وشحّة تلك الكوادر المؤهلة ونقص المهارات الإدارية التي تحتاجها المجالس المحلية والتي قد تؤدي تلك المخاطر إلى احتمالات القصور في الأداء في تلك الوحدات مما يزيد من ضعف كفاءة أنظمة الرقابة الداخلية. 2ـ2ـ النظام المحاسبي بالوحدات الإدارية المحلية أشارت المادة (4) من اللائحة المالية للسلطة المحلية بأن يطبق نظام المحاسبة الحكومية على كافة الوحدات الإدارية على مستوى المحافظات والمديريات ، وتقيد المعاملات على أساس تبويب الموازنة العامة للدولة ، وتعتمد الوحدات الإدارية الأساس النقدي في إعداد الموازنة وقيد المعاملات المالية وإعداد الحساب الختامي للوحدات الإدارية وذلك لتحقيق جملة من الأهداف التي تحققها نظام المحاسبة الحكومية. ويعتمد النظام المحاسبي السليم الذي يعتبر أحد الأدوات المساعدة التي تساعد في تحقيق مزيد من الكفاءة والفعالية لنظام الرقابة المحاسبية على مجموعة مستنديه متكاملة ومجموعة دفترية مالية(محاسبية وإحصائية) ، إضافة إلى مخرجات النظام المتمثل في تقارير دورية شهرية وسنوية ، وتظهر أهم تلك المستندات التي يتم استخدامها في الوحدات الإدارية في اللائحة المالية ممثلة باستمارة الصرف وفقا للنموذج الخاص بذلك الاعتماد صرف النفقات ويرفق بها طلب الصرف والمستندات المؤيدة لصحته مع إعطاء المرفقات أرقاما مسلسلة وتثبت في استمارة الصرف عدد المستندات المرفقة. كما تعد وحدة شئون الموظفين كشوفات المرتبات الشهرية للموظفين العاملين بالوحدة الإدارية وفقا للنموذج الرسمي العام المعتمد من واقع البيانات المدرجة في سجل المرتبات ، وأما فيما يخص الموارد المالية فإنه يتم التخصيص للموارد المحلية للمديريات والموارد على مستوى المحافظة قسيمة تحصيل نقدية رسمية خاصة بها، وتتولى الأجهزة التنفيذية في الوحدة الإدارية تحت إشراف المجلس المحلي جباية وتحصيل كافة الموارد المالية المبينة في قانون السلطة المحلية وأية ضرائب أو رسوم ذات طابع محلي يتم فرضها لصالح السلطة المحلية ويتم توريدها بشكل منتظم إلى الحسابات الخاصة بكل منها ويرحل فائض هذه الموارد في نهاية كل سنة مالية إلى موازنة السنة التالية وذلك حسب مقتضيات المادة (126) من قانون السلطة المحلية. أما فيما يخص الدفاتر والسجلات المستخدمة في الوحدات الإدارية ، فبالإضافة إلى الدفاتر التي يتوجب قانونا مسكها في الجهاز الإداري للدولة والوحدات الإدارية كدفتر اليومية العامة وسجل الارتباط ودفاتر المخازن والسجلات المحاسبية المساعدة فإنه للخصوصية في الوحدات الإدارية وتطبيق قانون السلطة المحلية رقم(4) لسنة 2000 م فإنه توجب مسك سجلات محاسبية تحليلية وإحصائية في الوحدات المحاسبية ومنها ما أشارت إليه المادة(34) من اللائحة المالية بأن تفتح في الوحدات الحسابية بالمحافظة سجلات إحصائية تحليلية للموارد المشتركة تثبت فيه حصيلة كل مورد مشترك ونوعه والمديرية التي قامت بالتوريد ومقدرا حصة كل وحدة إدارية من التوزيع وفقا لنسب محددة. وتفتح أيضا في كل وحدة إدارية سجلات خاصة لقيد وتوثيق ممتلكات الوحدة الإدارية الثابتة والمنقولة عملا بأحكام المادة (122) من اللائحة المالية ، ومن ناحية أخرى تخصص الوحدة الحسابية في الوحدة الإدارية سجلا تحليليا آخر تثبت فيه المبالغ المرصودة لكل مشروع من مشاريع المبادرات الذاتية والتعاونية التي تخصص وتقرر من قبل الوحدة الإدارية لأغراض المساهمة في تمويل المشاريع التنموية والخدمية القائمة على أساس المبادرات الذاتية والتعاونية. وبالنسبة للعمليات المحاسبية التي يتم تسجيلها في التوقيت المناسب لضمان تسجيل كل العمليات التي حدثت في القترة المحاسبية الخاصة بها وشمولية تسجيل العمليات بحيث تمنع إجراءات الرقابة حذف لأية عمليات سبق وأن تم تسجيلها ، فالوحدة الحسابية تتخذ إجراءات محاسبية معتمدة بشأن الشيكات التي لم تصرف حتى نهاية السنة المالية ، وهي قيود تسوية لا يتطلب الحدث إعداد أمر صرف وإنما يتم إجراء تسويات بموجب أذون تسوية لإثبات بعض العمليات وتسوية بعض الحسابات. ومن جهة أخرى وبموجب أحكام القانون ونص المادة رقم (113) من اللائحة المالية فإنه يتوجب إعداد موازين مراجعة شهرية تسمح باكتشاف أي أخطاء لها تأثير على توازن ميزان المراجعة ، وتدفع العاملين إلى سرعة تسجيل العمليات وترصيد الحسابات حتى يمكن إعداد ميزان المراجعة الشهري فتقوم الوحدات الحسابية بإقفال حساباتها نهائيا كل يوم وفي نهاية كل شهر وإعداد كشف الحساب الشهري وفقا للنموذج المعد لهذا الغرض. أما ما يخص مخرجات النظام المحاسبي الحكومي في الوحدات الإدارية المحلية ما تقوم به تلك الوحدات على مستوى المحافظة والمديرية بإعداد مشروع حسابها الختامي للسنة المالية المنتهية في(31) ديسمبر من كل عام وفقا للقواعد والأسس والإرشادات المركزية الصادرة من وزارة المالية ، ويتولى مكتب المالية في المديرية مراجعة مشروع الحساب الختامي للمديرية تمهيدا لعرضه على مجلسها المحلي لإقراره ، ثم يقوم مكتب المالية بكل محافظة بمراجعة مشروعات الحسابات الختامية للوحدات الإدارية وتجميعها في شكل مشروع حساب ختامي واحد على مستوى المحافظة قبل عرضه للمجلس المحلي للمحافظة. تجدر الإشارة إلى وجود تداخل وتشابه بين أنظمة الضبط الداخلي والرقابة المحاسبية من خلال الأدوات الرقابية المشتركة بين كلا النظامين المتعلقة بإجراءات الجرد الدوري للنقدية والمستودعات، وإجراء المطابقات بشكل دوري بين دفاتر اليومية والسجلات الأخرى وتسوية حسابات الوحدة الحسابية مع الوحدات الإدارية ، وحسابات الوحدة الحسابية وحساب البنك والهدف من تلك الإجراءات وحسابات المراقبة هو التأكد من صحة وسلامة التسجيل وحماية أصول وممتلكات الوحدات الإدارية. 2ـ3ـ الرقابة الإدارية في هذا النوع من الرقابة تمارس الإدارة المحلية الرقابة على ذاتها وتهدف إلى تحسين ورفع الكفاءة الإدارية وذلك عن طريق مراقبة كيفية ومدى التزام الجهاز الإداري ككل بتنفيذ القوانين واقتراح سبل تحسينها وتطويرها وتقييم درجة دقة وصحة وشمولية المعلومات الإدارية التي يتم توفيرها في داخل الوحدة الإدارية ، فالمعلومات في أي نظام هي التي تربط بين مكونات نظام الرقابة وهي الضمان الأساسي لاستمرار النشاط الإداري متماسكا ولا غنى عنها لتحسين مستوى الأداء الإداري. وقد اتضح أن ممارسة وظيفة الرقابة في أية وحدة إدارية تتطلب إن يكون هناك نظام محدد المعالم للرقابة وتقوم مختلف الوحدات الإدارية بإتباع أساليب متعددة للرقابة ومن ضمن تلك الأساليب: 2ـ3ـ1 الميزانيات التقديرية نصت المادة (7) من اللائحة المالية لقانون السلطة المحلية بأن يكون لكل وحدة إدارية على مستوى المحافظة والمديرية خطة وميزانية سنوية مستقلة تشتمل على الموارد المتوقع تحصيلها والنفقات المتوقع صرفها خلال السنة المالية ، وتدرج النفقات الإدارية والتشغيلية واللازمة لتسيير عمل المجالس المحلية في ميزانية الوحدة الإدارية وتعتبر جزءا منها ، وتجدر الإشارة إلى أن إعداد تقديرات الميزانية وإخراج المشروع النهائي للميزانية يمر بعدة مراحل والتي تمثل مدخلات للنظام المحاسبي المطبق وقد ناقشت المواد القانونية (9- إلى المادة 20)من اللائحة المالية لتلك المراحل بالتفصيل. 2ـ3ـ2 التقارير المالية والإدارية تعتبر من أهم التقارير في الوحدات الإدارية هي التقارير المالية (مخرجات النظام المحاسبي الحكومي) الحساب الختامي التي تقوم بإعداده كل وحدة إدارية على مستوى المحافظة والمديرية في(31) ديسمبر من كل عام وفقا للقواعد والأسس والإرشادات المركزية الصادرة من وزارة المالية ، ويتم من خلال الحساب الختامي معرفة الانحرافات التي حدثت بين الاعتمادات التي كانت مدرجة في الميزانية وبين المبالغ الحقيقية المنفقة منها فعلا على مستوى الباب والفصل والبند والنوع ، وإعداد مذكرة تفسيرية توضح أسباب الوفورات والتجاوزات في النفقات على مستوى كل نوع ، والكيفية التي تمت بها مواجهة التجاوزات وكذا أسباب الزيادة أو النقص في أنواع الموارد. ويعتبر رؤساء الوحدات الحسابية بالوحدات الإدارية على مستوى المحافظة والمديرية مسئولون مسؤولية شخصية عن إعداد مشاريع الحسابات الختامية ، كما أن التقارير الرقابية المالية الصادرة عن الجهاز المركزي للرقابة والمحاسبة كجهاز رقابي خارجي والمتعلقة بسير نشاط الوحدات الإدارية إلى الجهات المعنية محلية كانت أو مركزية تعتبر- وإن كان مصدرها خارجي - من التقارير المالية والإدارية وتخدم ضمنا أهداف الوحدة الإدارية ويتم استخدامها ودراستها ، كما أنها توجه إلى المحافظ إذا كانت تتضمن نتائج الفحص والمراجعة للأنشطة المحلية في أي من مكونات السلطة المحلية على مستوى المحافظة ومديرياتها أو تحديد مسئوليات العاملين في أي منها مع مراعاة حق الجهاز في إحالة المخالفات إلى الأجهزة القضائية المعنية. كما تعتبر التقارير الرقابية الصادرة من إدارة الرقابة والتفتيش بالوحدات الإدارية المحلية من التقارير المهمة والتي لها دور كبير في التحقيق في القضايا المالية والإدارية وأي حوادث اختلاسات أو سرقة أو وقائع السطو على أي من أموال وممتلكات الوحدة الإدارية الثابتة أو المنقولة وكذا القيام بالجولات الميدانية في الأقسام والإدارات المختلفة ورفع تقارير عن سير العمل بها ومتابعة تنفيذ الخطط والميزانيات وإعداد تقارير عن مراحل التنفيذ لإظهار الأعمال المنجزة أو المتأخرة. وتعتبر من التقارير الإدارية المهمة تلك التي يعدها رئيس الوحدة الإدارية ويقدمها للهيئة الإدارية للمجلس المحلي والمتضمنة بوصف تفصيلي عن نشاط الوحدة الإدارية ومستوى التنفيذ للخطط والقرارات والتوصيات الصادرة عن المجلس ، تمهيدا لعرضها على المجلس ومناقشتها ومحاسبة رئيس الوحدة الإدارية عن أي تقصير في أدائهم لأعمالهم وسحب الثقة فهم عند الإخلال بواجباتهم . كما يقوم المحافظ برفع تقارير نصف سنوية إلى وزير الإدارة المحلية عن سير الأعمال ومستوى الأداء في أجهزة السلطة المحلية على مستوى المحافظة والمديريات وكذا المشاكل والمعوقات التي تواجهها ، وكذا التقارير السرية النصف سنوية عن مستوى أداء سلوك مديري عموم المديريات في المحافظة ومدى انضباطهم وتقيدهم بالواجبات المناطة بهم وفقا لنموذج تقارير تقييم كفاءة الأداء وبحسب مقتضيات المواد (90 ،78) على التوالي من اللائحة التنفيذية لقانون السلطة المحلية. 2ـ3ـ3 التدريب والتأهيل نصت المواد(89-90) من قانون الخدمة المدنية على اعتبار التدريب جزء مهم من خدمة الموظف وملزم له يتطور مع حياته الوظيفية ويلازمه في كافة مستويات الوظيفة تفرضه طبيعة وأهداف الوظيفة العامة كأساس للتنمية وتحديد الاحتياجات التدريبية ، وكذا التزام كل وحدة إدارية بتحديد الاحتياجات التدريبية وتخطيطها ووضع البرامج والإمكانات والتمويل اللازم لتنفيذها كواجب أساسي وكنشاط متخصص ومستمر تمارسه تلك الوحدات وفقاً للسياسة العامة لتدريب والتأهيل. (قانون الخدمة المدنية ، 1991م) وفي هذا الإطار قامت وزارة المالية اليمنية بتنظيم عدد من الدورات التدريبية للعاملين في الوحدات الحسابية ومكاتب المالية في الوحدات الإدارية المحلية على مستوى المحافظات والمديريات في مجال النظام المالي والمحاسبي ودليل إعداد الموازنة على مستوى الوحدات الإدارية محافظات. أما برنامج دعم اللامركزية والتنمية المحلية بوزارة الإدارة المحلية الممول من برنامج الأمم المتحدة الإنمائي وعدد من المانحين نظم برنامجا تدريبيا شمل(28) مديرية في(6) محافظات هي على التوالي (تعز ، حضرموت ، الحديدة ، عمران ، أبين ، الجوف) وذلك في مجال إعداد الخطط والموازنات المحلية وتنفيذها وأساليب الرقابة عليها ، وشملت تدريب جميع التكوينات الإدارية في هذه المديريات. 2ـ3ـ4 نظام الحوافز والتشجيع من خلال تحليل لبعض النصوص القانونية في قانون السلطة المحلية ولائحته التنفيذية وبالأخص ما نصت علية المادة (86) من اللائحة اتضح وجود نظام حوافز معنوية لمدراء عموم المديريات الذين يحصلون على تقدير (متميز) في تقدير كفاءة الأداء السنوي عن السنتين الأخيرتين ويحصل على مرتبة واحدة أضافية إلى جانب علاوته السنوية ، كما يكون له الأولوية في الترشيح لوظائف أعلى ،وأما فيما يخص الحوافز المادية وكون العمل في المجالس المحلية عملا تطوعيا فلا يتم الحصول على العمل فيها إلا مبالغ رمزية وذلك لأمين عام المجلس المحلي وبقية أعضاء الهيئة الإدارية على مستوى المحافظة والمديرية متمثلة بمكافأة شهرية مقطوعة نظير تفرغهم لأعمال المجلس المحلي تحدد بقرار من مجلس الوزراء بناء على اقتراح من وزير الإدارة المحلية ، ويعتبر في حكم المنتدب كلا من أمين عام المجلس أو أي من أعضاء الهيئة الإدارية إذا كانوا موظفين عموميين . وللحيلولة دون وقوع أي غبن فإذا كان المرتب الذي يتقاضاه أي منهم من وجهة عمله يقل عن مقدار المكافأة الشهرية منح الفارق طيلة مدة تفرغه لأعمال المجلس ، ولا يجوز الجمع بين المكافأة الشهرية المقطوعة وبين أي مرتب يتقاضاه من الخزينة العامة. ونظرا لأهمية تلك الحوافز من إشباع حاجيات الأفراد ورغباتهم وتحرك لديهم الحيوية وبذل طاقاته في العطاء لأداء الأعمال بشكل فعال تحرص الوحدات الإدارية بإدراج تلك المبالغ في ميزانية الوحدات الإدارية على مستوى المحافظة والمديرية المستحقة لأمين عام المجلس المحلي وبقية أعضاء الهيئة الإدارية للمجلس ومقدار الفارق لمن كان منهم موظفا عاما وبحسب ما أفادت به المادة (124) من اللائحة التنفيذية لقانون السلطة المحلية. 2ـ4 واقع إدارة الرقابة والتفتيش بالوحدات الإدارية المحلية لا يختلف أحد حول أهمية الدور الذي تلعبه إدارات الرقابة الداخلية في الوحدات الحكومية ، فالنظام الرقابي الداخلي يعتبر أحد مكونات النظام الداخلي المنظم لأعمال تلك الوحدات ، ويقوم هذا النظام بالتحقق من أداء الأعمال وفقا لما هو مخطط مسبقا ومن ثم يلزم الكشف عن أي انحرافات وبيان أسبابها والتقرير عنها تمهيدا لاتخاذ الإجراءات التصحيحية اللازمة ، الأمر الذي يتطلب أن يكون هذا النظام الرقابي على درجة عالية من الكفاءة والفعالية ، كما يعتبر التدقيق الداخلي وظيفة للتقييم الدوري والمستقل داخل الوحدات الحكومية الخاضعة لعملية التدقيق قصد مساعدة المسئولين في اتخاذ القرارات الملائمة والتحكم بالتالي في مناهج التسيير .(حيمود : 2002) ومما يتم تسجيله في هذا الإطار غياب إدارة عامة للرقابة والتفتيش (إدارة الرقابة الداخلية) على مستوى كافة المديريات بالوحدات الإدارية تتبع تنظيميا رئيس الوحدة الإدارية وتعمل على أداء وظيفة الرقابة والتفتيش على كافة الأعمال الإدارية والمالية من الناحيتين المشروعية وتقييم الأداء .(السنفي ، البطاني : 2006) وقد أكدت أعمال الورشة التنظيمية التي نظمتها مكتب رئاسة الجمهورية والجهاز المركزي للرقابة والمحاسبة بالتنسيق مع المؤسسة الألمانية للتعاون الفني (GTZ) بأهمية تفعيل دور إدارات الرقابة والتفتيش وعملية المراجعة الداخلية للوحدات الإدارية لأجهزة الدولة ، ومنها إعادة النظر في قراري مجلس الوزراء رقم(25) لسنة 1986 م، ورقم (217) لعام 1999م واللوائح التنظيمية الأخرى والخاصة بتحديد مهام واختصاصات إدارة الرقابة والتفتيش في وحدات الجهاز الإداري للدولة ووحدات القطاعين العام والمختلط وحدات السلطة المحلية ، وقد تم إصدار العديد من القرارات والتوجيهات من قبل مجلس الوزراء والتي من ضمنها تفعيل دور أجهزة الرقابة والمراجعة الداخلية وضرورة البحث على قواعد مادية ومعلوماتية بحيث يستعين بها مسئولو الأجهزة المتخصصة في مراقبة مراحل وإجراءات العملية الإدارية كون هدف الرقابة الداخلية هو تحسين الأداء وضبط العمل الإداري في كل مراحله وإجراءاته وتكلل تلك الجهود من خلال صدور القرار الجمهوري رقم 5 لسنة 2010 بشأن إعادة إنشاء وتنظيم وظيفة المراجعة الداخلية بوحدات الجهاز الإداري للدولة والقطاعين العام والمختلط ووحدات الإدارة المحلية . إما بالنسبة لدور المراجع الداخلي في غاية الأهمية خصوصا في حالة تدخل مكتب تدقيق أو استشارة خارجية ويتمثل دوره في تأمين التواصل والتنسيق مع المصالح الخاضعة للفحص والتزويد بالمعلومات العامة حول الوحدة الإدارية وتسهيل مهمة التدقيق والحرص على أن تمارس بشكل جيد ومنتظم ، كما أن التشاور بين الطرفين قد يؤدي الى امتناع المراجع الداخلي عن القيام بأجزاء من العمل كان سيقوم بها اعتمادا على أن المراجع الخارجي سيقوم بمراجعه هذه الأعمال حتى لا يحدث تكرار في العمل الرقابي (صديقي،بلغيث : 2005) وكما يعكس ذلك التصميم التالي :   تجدر الإشارة بأن معايير التدقيق المتعارف عليها تنص على ربط مصلحة التدقيق الداخلي بمستوى تسلسلي يسمح لها بممارسة مسئولياتها حتى تكتسي الشرعية لدى مختلف المصالح الإدارية ومن ثم الإلمام بجميع مجالات أنشطة الوحدات الإدارية ، وقد نص القانون الصادر بالقرار الجمهوري رقم(5) لسنة 2010 بأن يتم تحديد المستوى التنظيمي للإدارة على أساس حجم الهيكل التنظيمي للوحدة الإدارية ووفقا للنشاط والمهام الذي تمارسه الوحدة الإدارية وفق تشريعاتها ولوائحها ويصدر الهيكل التنظيمي للإدارة بقرار من السلطة المختصة على أن ينعكس الهيكل التنظيمي في هيكل وظيفي يحدد مستويات ومسميات الوظائف ويصدق عليه من وزارة الخدمه المدنية والتأمينات بمراعاة قواعد التنظيم الإداري ، ولتحقيق الأهداف والغايات من إنشاء وظيفة المراجعة الداخلية تباشر الإدارة العامة للرقابة والتفتيش المهام والاختصاصات التالية : (قرار جمهوري : 2010) ـ التحقق من فعالية هيكل الرقابة . ـ التأكد من الالتزام بالقوانين واللوائح المعمول بها. ـ التأكد من مدى تحقيق الأهداف المخططه لنشاطات وبرامج الوحدة الإدارية. ـ التحقق من سلامة واكتمال الوثائق والعرض الصحيح للمعلومات والبيانات المالية والإدارية. ـ دراسة وتقييم أنظمة وأساليب الرقابة الداخلية بالوحدة وبالأخص الإجراءات التي تحمي أصول وموارد الوحدة الإدارية بالإضافة الى العديد من المهام والصلاحيات التي نص عليها القانون رقم 5 لسنة 2010م. أهم النتائج والتوصيات ما يلي: أ النتائج: ـ تجربة الإدارة لا زالت في مهدها فبالرغم من صدور قانون السلطة المحلية رقم(4) لعام (2000) كترجمة واضحة لمبادئ الأخذ بنظام اللامركزية الإدارية والمالية كأسلوب للعمل الإداري الحكومي في إدارة الشئون العامة وتوفير الخدمات للمواطنين فإنه لم يتم التصريح بشكل مباشر في القانون بأهمية نظام الرقابة الداخلية أو وضع نظام للتقارير الداخلية الرسمية لنتائج الرقابة الداخلية في تلك الوحدات الإدارية يعزز المنظومة الرقابية والتقيد بها ليتم تقييم أداء نشاط الإدارة المحلية. ـ تعاني المحافظات والمديريات من غياب هياكل تنظيمية معتمدة تنظم وتحدد مكونات الأجهزة التنفيذية على مستوى المحافظات من الأنشطة التنظيمية أو ما يقابلها من هياكل تحدد الوظائف اللازمة نوعا وكما ومستوى التنفيذ لهذه الأنشطة وتقترن بتوصيف واضح لكل وظيفة. ـ تطبيق أحكام النظام المحاسبي الحكومي دون إدخال التعديلات اللازمة باتجاه مستلزمات منظومة اللامركزية قد أعاق تنفيذ المعاملات المالية المحلية ، وأهم تلك المعاملات ما يخص نظام المناقصات ومراقبة تنفيذ تلك المشاريع المنفذة عبر تلك المناقصات. ـ عدم وجود توصيف لمهام كل إدارة مما سبب حدوث بطء في تنفيذ المعاملات المالية ، وتأخير إصدار التقارير المالية الشهرية والسنوية وحدوث تهميش لدور إدارة الشئون المالية والإدارية بديوان الوحدة الإدارية نظرا لإنفراد الوحدة الحسابية بكل الأعمال المالية المحلية . ـ لم يتعرض قانون السلطة المحلية إلى ضرورة إعداد خطة تنموية بالمعنى المتعارف عليه أي تلك التي تغطي أفقا زمنيا متوسط المدى (من 3 إلى 5 سنوات) تكون بمثابة الدليل والإطار العام للبرنامج الاستثماري ، ويتم على ضوئه تقييم أداء الوحدات الإدارية في تنفيذ الخطط والبرامج المسطرة وتسهيل عملية المراقبة الإدارية في التحقق من الالتزام بالخطط والسياسيات الإدارية المرسومة والوقوف على جوانب القصور وتلافي ذلك مستقبلا. ـ محدودية برامج التدريب والتوعية المنفذة بالوحدات الإدارية المحلية وغياب سياسة واضحة تجاه التدريب والتوعية بشكل عام لتلائم تلك البرامج القدرات المطلوب تنميتها وتطويرها. ـ غياب نظام للحوافز والمكافآت التشجيعية في الوحدات الإدارية واقتصارها على فئات محددة تؤدي إلى نتائج عكسية فيما يتعلق بالكفاءة الإنتاجية والالتزام بالسياسات الإدارية. ـ غياب إدارة عامة للرقابة والتفتيش على مستوى كافة المديريات تتبع تنظيميا رئيس الوحدة الإدارية تعمل على أداء وظيفة الرقابة والتفتيش الداخليين وتنفيذ الأعمال الرقابية والتفتيشية المحددة ، ومن خلال خطط عمل سنوية أو طارئة تضعها إدارة الوحدة الإدارية ، وممارسة المهام الرقابية الداخلية على كل الأعمال الإدارية والمالية في تلك الوحدات من الناحيتين المشروعية وتقييم الأداء. ـ غياب معايير وطنية تتوافق مع المعايير الدولية للمراجعة الداخلية يتم إصدارها من قبل المنظمات المهنية أو الرقابية في الجمهورية اليمنية يتم على ضوئها التنظيم لعمل إدارة الرقابة والتفتيش وتوصيف لشغل وظيفة المراقب الداخلي ووضع الشروط اللازمة لهذه الوظيفة ، سواء ما تعلق بالجانب العلمي أو الجانب العملي واشتراط الكفاءة والخبرة والمعرفة والإطلاع الواسع على الجوانب المتعلقة بالعمل الإداري. ب ـ التوصيات : ـ ضرورة تصميم أنظمة للرقابة الداخلية في الوحدات الإدارية وتصميم أنظمة للضبط الداخلي بهدف حماية الممتلكات والأصول وضمان دقة القيود المحاسبية ، والحث على الامتثال للقواعد والتراتيب والإجراءات النافذة وتقييم الكفاءة المالية والإدارية للسلطة المحلية . ـ تصميم نظام للمعلومات لغرض استعماله واستغلاله لتحقيق أهداف الوحدة الإدارية المحلية وتمكن في الوقت ذاته الهيئات المحلية من تحليل مستوى فاعليتها في تحقيق أهدافها التنموية والخدمية ويتزامن معه وجود نظام متكامل للرقابة الداخلية تكون ضمن أنشطته الرئيسية الرقابة الإدارية ورقابة التسيير والرقابة المحاسبية والمالية والمراجعة والضبط الداخلي. ـ إصلاح المنظومة القانونية والحد من التعارض مع منظومة اللامركزية واكتمال البنية التنظيمية والهيكلية بما يتلاءم مع الصلاحيات والسلطات المخولة لتلك الوحدات الإدارية المحلية. ـ تعديل الأنظمة المحاسبية المطبقة بتلك الوحدات الإدارية لتتلاءم مع إمكانياتها وأنشطتها وبرامجها الحكومية المنفذه . ـ اعتماد سياسة تدريبية واضحة الأهداف ومحققة بناء القدرات المهنية المتصلة بالجوانب الأساسية بالإدارة المحلية ، موازاة بإقرار نظام عادل للحوافز التشجيعية تطال جميع العاملين بتلك الوحدات المحلية وكذا أعضاء المجالس المحلية لتحقيق التحفيز على أداء الأعمال بمزيد من العطاء وتحقيقا لكفاءة الأداء. ـ اكتمال إنشاء إدارات الرقابة والتفتيش على عموم الوحدات المحلية وتفعيل تلك الإدارات بما يتلاءم مع احتياجات وإمكانيات وأنشطة تلك الوحدات الإدارية. ـ تفعيل دور الأجهزة الرقابية الخارجية واكتمال تمثيليتها على مستوى الوحدات الإدارية وتقديم الدعم المادي والفني في تفعيل إدارات الرقابة والتفتيش في إطار التعاون والتنسيق بين الجهود الرقابية المبذولة من تلك الهيئات الرقابية. المراجع والمصادر أولا : الكتب
خامسا: القوانين والقرارت الرسمية
المصدرhttp://www.marocdroit.com/مدى-مساهمة-قانون-السلطة-المحلية-رقم-4-لسنة-2000-م-ولوائحه-التنفيذية_a2916.html | |||
ساهم في نشر الموضوع
0التعليقات :